ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
Роль и место прокурорского надзора в становлении
правового государства 

 
СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ЭВОЛЮЦИЯ ФУНКЦИИ НАДЗОРА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  РОССИЙСКОЙ

ПРОКУРАТУРЫ 6
1.1. ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ 6
1.2. МЕСТО ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В МЕХАНИЗМЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ 

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. СТРУКТУРА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ 14
ГЛАВА 2. ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ, ЕЕ НАЗНАЧЕНИЕ И РОЛЬ  В ПРОЦЕССЕ

СТАНОВЛЕНИЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ 23
2.1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА 23
2.2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА 31
2.3. РОЛЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В ЗАЩИТЕ ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ 

37
2.4. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН 

42
2.4.1. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан в гражданском

процессе 43
2.4.2. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан в

арбитражном процессе 46
2.4.3. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан  в уголовном

процессе 49
2.5. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И 

УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЕ 53
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 58
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 61

 
Введение

Актуальность темы дипломного исследования. Произошедшие в конце XX века в стране

политические и социально-экономические преобразования, реформирование

государственного аппарата, качественные изменения общест-венной жизнедеятельности

неминуемо затронули деятельность прокуратуры.  
Реформирование жизни общества вызвало рост преступности, массовые нарушения

законодательства, незаконный передел собственности, повсемест-ные ущемление прав

граждан, обнищание населения, экономическую дестаби-лизацию деятельности

государства. В связи с этим перед Российской прокура-турой стоят задачи обеспечения

верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека

и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Однако в

науке и литературе все чаще высказываются предложения о сокращении полномочий

Российской про-куратуры, построении ее по образцу западных государств. Вновь

принимаемое законодательство, в ряде случаев, препятствует нормальному и

полноценному функционированию органов и учреждений прокуратуры, осуществлению ею

свой главной - надзорной функции. Принятые в последние годы Уголовный, Гражданский

и Арбитражный процессуальные кодексы качественно изменили статус прокурора в

судопроизводстве, но способствовали и появлению ряда проблем правового

регулирования, еще не нашедших глубокого освещения в юридической литературе и

правоприменительной практике.
Возникший в прокурорской практике целый комплекс проблемных во-просов, связанных с

более четким определением специфики предмета и преде-лов прокурорского надзора,

разработкой современных наиболее оптимальных и эффективных организационно-

методических и тактических новелл, обеспечи-вающих своевременное выявление,

устранение и предупреждение правонару-шений, вызвал острую необходимость глубокой

теоретической разработки про-блем прокурорского надзора за исполнением законов в

деятельности органов государственного контроля.
Решение указанных вопросов требует системного подхода в исследова-нии направлений

прокурорской деятельности в их единстве, взаимосвязи, взаи-мозависимости и

взаимодополняемости по различным направлениям.
Большинство работ, посвященных рассмотрению вопросов места проку-ратуры в процессе

обеспечения прав и свобод человека, ее компетенции и орга-низации работы,

исследованию прокурорской системы в целом, проблемных моментов законодательства о

прокуратуре приходится на советский период и основывается на законодательстве того

времени, а объектом исследования яв-ляется советская прокуратура. На современном

этапе развития общества в свете задачи построения правового государства необходима

широко исследованная и глубоко разработанная научная концепция дальнейшего

реформирования орга-нов и учреждений Российской прокуратуры в аспекте

совершенствования ее надзорной функции.
Этими обстоятельствами продиктована актуальность темы и цель данной дипломной

работы - показать роль и место прокурорского надзора в становле-нии правового

государства.
Исходя из обозначенной выше цели, в работе в качестве основных выде-лен

нижеследующий перечень конкретных задач, направленных на определение роли и места

прокурорского надзора:
- исследовать исторические этапы становления российской прокуратуры как

правоохранительного института;
- определить место прокуратуры в системе органов государственной вла-сти, основанной

на принципе разделения властей;
- исследовать и обобщить действующее законодательство о прокуратуре, раскрыть

внутреннюю организацию системы прокуратуры;
- определить понятие и специфическую сущность предмета и пределов прокурорского

надзора за исполнением законов;
- изучить практические вопросы прокурорского надзора, особенности и проблемы их

правового регулирования в гражданском, арбитражном, уголов-ном процессе; при защите

интересов несовершеннолетних и по другим направ-лениям;
- раскрыть роль прокуратуры в построении правового государства в Рос-сии, наметить

пути дальнейшего совершенствования ее деятельности в порядке надзора за

соблюдением прав человека.
Объектом исследования является комплекс правоотношений, лежащих в основе

реализации полномочий прокурора при осуществлении надзора за ис-полнением законов

в Российской Федерации, а также совокупность проблем-ных ситуаций при реализации

прокурорского надзора, требующих научного разрешения.
Предметом исследования являются роль прокуратуры в сфере обеспече-ния законности

и направления совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением

законов.
Научная новизна работы связывается автором с комплексным освещени-ем вопросов,

связанных с осуществлением прокуратурой надзорных функций и оценкой ее вклада в

построение правового государства.
Методология и методика дипломной работы. Методологическую основу работы

составляют общенаучный диалектический метод, частно-научные мето-ды: системный,

логический, исторический, сравнительно-правовой, статистиче-ский, социологический

методы познания, а также методы наблюдения и анали-за документов. С помощью

системного и сравнительно-правового методов была исследована система органов

прокуратуры, взаимосвязь различных звеньев прокурорской системы при осуществлении

надзорной функции. При формули-ровании выводов и выработке законодательных

предложений существенную помощь оказало использование логического метода

познания.
Теоретическая основа дипломной работы. При проведении исследования автор опирался

на богатое наследие современной российской и советской тео-ретической мысли, труды

дореволюционных ученых, не утратившие своей ак-туальности в наши дни и современные

исследования:

 
Глава 1. Эволюция функции надзора в деятельности
российской прокуратуры
1.1. Исторические этапы становления российской прокуратуры

История развития отечественной прокуратуры почти за триста лет свиде-тельствует, что

она, несмотря на свое сходство с иностранными аналогами, яв-ляется уникальным

российским государственно-правовым институтом, кото-рый вобрал в себя черты

французских прокуроров, шведских омбудсменов, не-мецких и шведских фискалов.

Создание и дальнейшая деятельность прокурату-ры способствовали формированию в

отечественном правосознании идеи закон-ности в понимании, характерном, прежде всего,

для авторитарного государст-ва.
Понятие прокуратура происходит от латинского prokuro – забочусь, обеспечиваю,

предотвращаю.
Фундамент современной российской прокуратуры закладывался Петром I, который своим

указом «Об установлении должности прокуроров в надворных судах» учредил

прокуратуру в России 13 января 1722 года. В Указе «О должно-сти Генерал-прокурора»

отмечено, что «сей чин, яко око наше и стряпчий о де-лах государственных» .
До 1802 г. прокуратура в России являлась институтом высшего надзора за всем

государственным аппаратом Российской империи. Преобразование проку-ратуры

началось с проведения судебной реформы 20 ноября 1864 г. Реформи-рованная

прокуратура должна была наблюдать за точным и единообразным ис-полнением законов;

были установлены принципы единства и строжайшей цен-трализации органов

прокурорского надзора, строгая иерархичность, несменяе-мость, независимость от

местных органов . Прокурорский надзор вверялся обер-прокурорам, прокурорам и их

товарищам под высшим наблюдением ми-нистра юстиции. При окружных судах и при

судебных палатах ставились осо-бые прокуроры и товарищи прокуроров. Прокуратура

приобретала новый ста-тус, прокурор становился одной из сторон в процессе. При этом

«личная уния» должностей генерал-прокурора и министра юстиции, сохранив

прокуратуру в качестве института высшего надзора, значительно ограничила ее

компетенцию. Генерал-прокурор и его подчиненные никогда не имели права надзора за

мини-стерствами и создаваемыми ими органами власти на местах.
Вместе с тем, в период введения реформ прокуратура порой наделялась функциями,

противоречащими Судебным уставам. Например, Закон от 7 марта 1866 г., начавший

действовать во всех губерниях вводил представителя проку-ратуры в состав губернского

присутствия по крестьянским делам, прокурорам судебных палат присваивались звания

вице-президентов всех губернских коми-тетов, нижестоящим прокурорам присваивались

звания директоров этих коми-тетов.
Давая оценку прокурорскому надзору в этот период, Н.В. Муравьев назы-вает прокуроров

юрисконсультами по административным вопросам, так как они участвовали в работе

губернских органов, имели право голоса, но не имели права протеста .
В последующие годы правительство постоянно стремилось усовершенст-вовать

прокурорский надзор за следствием и делало поправки в законодатель-ство. Так,

облегченные правила судопроизводства от 11 октября 1865 г. и 10 марта 1869 г.

определили, что лица прокурорского надзора должны рассматри-вать определения судов

первой инстанции по делам о происшествиях, преступ-лениях и проступках, если

виновные не известны; поддержание обвинения на суде по важнейшим уголовным делам.

Основной проблемой реформы было ос-вободить прокуратуру от общего надзора и

сосредоточить ее работу в суде. В уголовном процессе, действительно, возросла роль

прокуратуры, но в граждан-ском - уменьшилась, за 50 лет исследователями не было

отмечено ни одного протеста прокурора по гражданским делам .
Но деятельность прокуратуры способствовала повышению уровня закон-ности в сфере

уголовного преследования. Хотя прокуратура могла быть гаран-том соблюдения основных

прав граждан в деятельности исполнительных и су-дебных органов только в той мере, в

какой эти права признавались Основными законами Российской империи. Особенно

характерна в этом отношении дея-тельность прокуратуры по политическим делам,

которая свидетельствует о том, что прокуратура, будучи органом правительства, не

абсолютизировала закон-ность.
Прокурорский надзор по гражданским делам не достигал цели. Фактиче-ски его роль

сводилась к положению «юрисконсульта» судебной коллегии, чьё мнение не имело

существенного значения. Роль прокурора в гражданском суде постоянно снижалась, что

нашло впоследствии закрепление в законе. Это было закономерно в условиях развития

состязательного процесса в гражданских де-лах. Но этот же опыт показал и то, что

полное удаление прокурора как предста-вителя закона по некоторым категориям дел

невозможно или, по крайней мере, нецелесообразно.
Воплощение реформы растянулось на 30 лет, и она проводилась не одно-разовым

принятием закона, а отдельными нормативными актами, под видом «временных норм»,

которые порой противоречили друг другу. В прокурорском надзоре сложилось два

направления: «губернская» прокуратура и «судебная», и та и другая претерпевали

значительные изменения.
Революция 1917 года внесла существенные коррективы в деятельность прокуратуры. 24

ноября 1917 года высшим органом власти в стране - Советом Народных Комиссаров был

принят Декрет о суде №1, согласно которому были упразднены существовавшие до

Октябрьской революции суды, институты су-дебных следователей, прокурорского

надзора, а также присяжной и частной ад-вокатуры. Их функции взяли на себя вновь

созданные народные суды, а также революционные трибуналы. Для производства

предварительного следствия бы-ли образованы особые следственные комиссии. Но уже в

1922 году, 28 мая бы-ло принято Положение о прокурорском надзоре , согласно которому

в составе Народного комиссариата (наркомата) юстиции была учреждена Государствен-

ная Прокуратура. При этом на прокуратуру были возложены следующие функ-ции:
- осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов

власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных орга-низаций и частных лиц

путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования

нарушающих закон постановлений;
- непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в

области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного

Политического Управления;
- поддержание обвинения на суде;
- наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924

года, была определена компетенция прокуроров союзных и ав-тономных республик. Здесь

воспроизводилось Положение о прокурорском над-зоре 1922 года (общий надзор, надзор

за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с

добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам .
В постановлении ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. сказано, что про-куратура создана в

целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной

собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных элементов. 

 К 1938 г. было практически ликвидировано законодательство о прокурорском надзоре,

после чего сложилось и на протяже-нии почти двух десятилетий существовало

ненормальное положение, когда го-сударственный орган, призванный осуществлять

надзор за исполнением зако-нов, при отсутствии законодательного акта, определяющего

его компетенцию, порядок и пределы деятельности, действовал сам . В этой ситуации

прокура-тура оказалась в известной мере бесправной в отношениях с поднадзорными

субъектами.  Только 24 мая 1955 года Указом Президиума Верховного Совета СССР было

утверждено «Положение о прокурорском надзоре в СССР» , кото-рое впервые четко

конкретизировало основные функции высшего надзора по всем его отраслям.
В последующие годы организация и деятельность прокуратуры СССР по-стоянно

совершенствовалась. В Конституции СССР 1977 года прокуратуре бы-ла посвящена

отдельная глава (21), и ее функции определились как высший надзор за законностью в

деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов,

общественных организаций и граждан. Направления прокурорского надзора были

конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятым 30 ноября 1979 г.

Верховным Советом СССР . Порядок осуществления прокурорами полномочий в

судопроизводстве определялся законодательными актами Союза ССР и союзных

республик (ст. 5 Закона о прокуратуре СССР).
В ст. 2 Закона о прокуратуре СССР, посвященной задачам прокуратуры, всемерное

укрепление социалистической законности и правопорядка - являлись целями

прокуратуры. Далее в этой статье говорилось о задаче прокуратуры, ко-торая состояла в

охране от всяких посягательств закрепленного Конституцией СССР общественного строя

СССР, его политической и экономической систем; социально-экономических,

политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых

Конституцией СССР и советскими закона-ми; прав и законных интересов государственных

предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных

организаций.
Закон о прокуратуре СССР (ст. 3) определял десять основных направле-ний деятельности

прокуратуры. Среди них, кроме надзорной деятельности, - координация, пропаганда

права и т. д.
Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре СССР органы прокуратуры состав-ляли единую и

централизованную систему - Прокуратуру СССР, возглавляе-мую Генеральным

прокурором СССР, с подчинением нижестоящих, прокуро-ров вышестоящим. Таким

образом, механизм функционирования прокуратуры выступал как часть системы

государственной деятельности в СССР и одновре-менно как целое по отношению к

отраслям (частям) единого прокурорского надзора.
Важнейшим принципом прокуратуры СССР был принцип централизма. Он выражал

отношения подчиненности в прокурорской системе и был органи-чески связан с

принципами независимости и единства прокурорского надзора. Подчиненность

признавалась внутренней и внешней. При этом прокуратура ра-ботала под руководством

высших органов государственной власти и им подчи-нялась. «В отношениях подчинения с

этими органами, - отмечал А. Ф. Козлов, - может находиться каждый орган прокурорской

системы, но фактически данные отношения существуют между высшими органами

государственной власти и Генеральным прокурором СССР».
Однако А. Ф. Козлов не учитывал того, что существовала и другая форма руководства.

Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР принимали нормативные акты, в

которых устанавливались задачи, компетенция, порядок деятельности и структура

прокурорской системы, а также акты, корректирую-щие надзорную практику в

зависимости от состояния законности. Примером может служить постановление

Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. «По отчету Генерального прокурора СССР о

деятельности прокуратуры СССР по надзору за исполнением требований советских

законов об укреплении правопо-рядка, охране прав и законных интересов граждан»,  а

также постановление Верховного Совета СССР от 4 августа 1989 г. «О решительном

усилении борь-бы с преступностью» , в котором было определено, что временные

комитеты по борьбе с преступностью возглавляют Председатели Президиумов Верхов-ных

Советов союзных республик, председатели исполкомов краевых, област-ных и городских

Советов народных депутатов. Поскольку в состав комитетов включены прокуроры,

получалось, что Верховный Совет СССР санкциониро-вал их «двойное» подчинение,

которое противоречило принципу независимости прокурорских органов.
Законодательство о советской прокуратуре имело союзно-республиканский характер,

неоправданно расширяющий сферу внешнего руко-водства прокурорскими органами.

Данное обстоятельство не прошло мимо внимания теории. Одни ученые признавали

подобное правовое регулирование недопустимым и выступали за сведение норм

прокурорского надзора в один общесоюзный акт . Другие считали сложившуюся практику

приемлемой и, бо-лее того, единственно возможной. Так, по мнению В.Д. Ломовского, для

устра-нения ненужного дублирования ряда норм уголовно- и гражданско-процессуального

права законодательством о прокурорском надзоре в послед-нем достаточно указать, что

высший надзор в уголовном и гражданском судо-производстве осуществляется в порядке

и формах, установленных соответст-вующими процессуальными законами.
Осуществляя надзор за исполнением законов в определенной отрасли, прокурор

выполняет как общие задачи прокурорского надзора, так и вытекаю-щие из них

непосредственные задачи, стоящие перед данной отраслью надзора. Так,

непосредственная задача прокурора в области надзора за предварительным

расследованием уголовных дел заключалась в обеспечении точного и единооб-разного

исполнения законов органами дознания, предварительного следствия, участниками

процесса.
Следует отметить, что существовали различные точки зрения о функциях прокурорского

надзора в СССР, их классификации. Так, В.Г. Лебединский и Ю.А. Каленов функциями

прокуратуры считали виды ее надзорной деятельно-сти.  Г.И. Бровин понимал под

функциями прокурорского надзора деятель-ность, направленную «на выявление и

вытеснение чуждых общественных от-ношений и возбуждение вопроса об

ответственности виновных».  А.П. Глебов указывал, что функция прокурорского надзора

должна быть определена как со-циальное назначение прокурорского надзора,

реализующееся в содержании надзорной деятельности, т. с. «как реализующееся

назначение», и называет три функции прокурорского надзора: надзор за соблюдением

законности; пресече-ние выявленных нарушений законности; предупреждение нарушений

социали-стической законности.   В.Г. Мелкумов полагал, что на советскую прокуратуру

возложены семь функций: надзорная, распорядительная, следственная, госу-

дарственного обвинения, координационная, аналитическая и профилактико-

воспитательная.
Наиболее точной, с нашей точки зрения, была позиция К.Ф. Скворцова, который полагал,

что на прокуратуру возложены три функции: высший надзор за точным исполнением

законов (основная конституционная функция); преду-преждение нарушений законов,

включая правовое воспитание граждан; коор-динация борьбы с преступностью.
Определяя место прокурорского надзора в деятельности прокуратуры СССР следует

подчеркнуть, что единая надзорная функция состояла из отрас-левых функций или

подфункций прокурорского надзора. При этом генеральная функция выполняла

интегративную роль, объединяя все отраслевые функции. В свою очередь, все функции

выполняли служебную роль по отношению к ге-неральной, ибо через обеспечение

законности в конкретных отраслях надзора они были направлены на обеспечение

законности в целом. Наряду с этим, со-держание надзорной функции определялось,

прежде всего, идеологическими установками и принципами общественного строя СССР.
С началом реформ в 90-х гг. ХХ века статус и содержание деятельности прокуратуры

существенно изменились. Рассмотрим, в чем состоят их особен-ности по современному

законодательству.
1.2. Место прокурорского надзора в механизме правоохранительной
деятельности. Структура органов прокуратуры

Суть преобразований в системе прокуратуры в условиях нынешней рос-сийской

государственности состоит в  обеспечении ее статуса основного блю-стителя законов на

исторически важном этапе экономических, политических, социальных реформ, в ходе

становления и развития правового государства.
Поворотным пунктом в истории органов российской прокуратуры стало постановление

Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образова-нии единой системы

органов прокуратуры» . В первом российском Законе о прокуратуре (1992 г.)  были

упразднены тотальный надзор за исполнением за-конов гражданами,  установлен запрет

на вмешательство прокуратуры в хозяй-ственную деятельность. Совсем иным стало

содержание прокурорского надзо-ра, который ныне осуществляется за исполнением

принципиального нового за-конодательства, регулирующего кардинально изменившиеся

общественные от-ношения. Утвердился и последовательно проводится в жизнь приоритет

надзо-ра за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Существенные изме-

нения претерпело положение прокурора в уголовном и гражданском судопро-изводстве.

Прокуратура из органа надзора за законностью рассмотрения дел в судах стала одной из

сторон, участвующих в судопроизводстве. Качественно обновился кадровый состав

органов прокуратуры. Произошли в соответствии с духом времени, новыми

экономическими, политическими, социальными реа-лиями другие перемены в статусе

органов прокуратуры, их компетенции и кру-ге полномочий, содержании и формах

деятельности.
Статья 129 Конституции России устанавливает, что Прокуратура Россий-ской Федерации

составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров

вышестоящим и Генеральному прокурору Россий-ской Федерации (рис. 1.1). Прокуратура

России сформировалась как структурно и функционально самостоятельный

государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. Ее деятельность

регулируется Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации».

Рис. 1.1. Структура органов прокуратуры Российской Федерации

Структуру Генеральной прокуратуры составляют управления и отделы. В настоящее

время это управления:
- по надзору за соблюдением федерального законодательства;
- по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры;
- по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции;
-  по надзору за процессуальной деятельностью органов безопасности;
-  криминалистики;
-  по расследованию особо важных дел;
- по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел су-дами;
- по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе;
-  по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний;
-  управление правового обеспечения;
- управление методического обеспечения;
- международно-правовое управление;
- управление информации и общественных связей;
- управление по рассмотрению писем и приему граждан;
- отдел по реабилитации жертв политических репрессий и отдел по делам

несовершеннолетних и молодёжи.
Аналогичные функции выполняют прокуратуры субъектов Российской Федерации и

приравненные к ним прокуратуры. Организация территориальных прокуратур

соответствует федеративному устройству России. В каждой рес-публике, крае, области,

городах федерального значения, автономной области, автономных округах Российской

Федерации имеются соответствующие проку-ратуры.
Органы прокуратуры:
- осуществляют полномочия независимо от федеральных органов госу-дарственной

власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов

местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с

действующими на территории Российской Федерации законами;
- действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям

законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также

законодательства Российской Федерации о государственной и иной спе-циально

охраняемой законом тайне;
- информируют федеральные органы государственной власти, органы го-сударственной

власти субъектов Российской Федерации, органы местного са-моуправления, а также

население о состоянии законности.
Прокуратура Российской Федерации, являясь сегодня органом федераль-ной

государственной власти, в целях обеспечения верховенства Конституции Российской

Федерации и  федерального законодательства, защиты прав и сво-бод человека и

гражданина, охраняемых законом интересов Российской Феде-рации  и ее  субъектов,

муниципальных образований  осуществляет надзор за соблюдением законности и

правопорядка в России.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст.1 и 21) устанавливает,

что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на

территории Российской Федерации. В настоящее время эти за-коны представляют

двухуровневую систему, в которую входят федеральные за-коны и законы субъектов

Российской Федерации.
Определяя место прокуратуры и роль прокурорского надзора еще на на-чальном периоде

реформ, исследователи писали, что законодательство о проку-рорском надзоре можно

рассматривать с точки зрения либо существа закреп-ленных в нем норм, их соответствия

назначению прокуратуры, адекватности складывающимся прокурорско-надзорным

правоотношениям, либо соответст-вия нормотворческой практики принципам

организации и деятельности проку-ратуры.
Определяя свою точку зрения относительно предмета прокурорского над-зора, автор

присоединяется к позиции В.В. Гаврилова о том, что «деятельность прокуратуры

направлена на исполнение законов, и что именно исполнение за-конов должно быть,

определено в качестве предмета прокурорского надзора».
Говоря о предмете надзора, следует заметить, что прокуратура осуществ-ляет надзор за

исполнением законов строго определенной Федеральным зако-ном «О прокуратуре

Российской Федерации» совокупностью органов, органи-заций и должностных лиц.

Перечень предметов надзора представлен в ст. 21 Закона: соблюдение Конституции

Российской Федерации и исполнение зако-нов, действующих на территории Российской

Федерации, федеральными мини-стерствами, государственными комитетами, службами и

иными федеральными органами исполнительной власти, представительными

(законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов

Российской Фе-дерации, органами местного самоуправления, органами военного

управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления

и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам

правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, ука-занными в настоящем

пункте.
Этот перечень объектов является исчерпывающим. Дополняться, изме-няться он может

только путем принятия соответствующих законов.
Таким образом, предметом прокурорского надзора является исполнение как

федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации.
Из объектов надзора в новом российском законодательстве исключены общественные

движения, общественные организации, партии и граждане. Вве-ден надзор за

законностью в деятельности представительных (законодатель-ных) и исполнительных

органов субъектов РФ, органов местного самоуправле-ния, органов военного управления,

органов контроля, судебными приставами. Сохранен надзор за органами расследования и

оперативно-розыскной деятель-ности (ОРД), введена функция уголовного преследования.

Допущено проведе-ние общенадзорных проверок только при поступлении информации о

фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Устранен прокурор-ский

надзор за рассмотрением дел в судах и предусмотрено лишь участие про-куроров в

рассмотрении дел судами и право опротестования всех видов судеб-ных решений.

Сохранена обязанность прокуратуры координировать деятель-ность правоохранительных

органов (к которым суды не относятся). Установле-но, что любая проверка сообщения о

преступлении, совершенном прокурором и следователем прокуратуры, возбуждение

против них уголовного дела и прове-дение расследования - исключительная компетенция

органов прокуратуры.
Особо следует сказать о введении новой главы о прокурорском надзоре за соблюдением

прав человека. Согласно ст. 26 Закона о прокуратуре, предметом надзора в данном

случае является соблюдение прав и свобод человека и граж-данина федеральными

министерствами, государственными комитетами, служ-бами и иными федеральными

органами исполнительной власти, представитель-ными (законодательными) и

исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного

самоуправления, органами военного управле-ния, органами контроля, их должностными

лицами, а также органами управле-ния и руководителями коммерческих и некоммерческих

организаций. При этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы

и должност-ных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод

чело-века и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность

организаций.
Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) 25 января 1995 года приняла решение о

согласии на вступление в эту организацию России. При этом были сформулированы

условия пребывания России в Совете Европы. Среди них - следующее условие:

«Ожидается, что будут приняты соответст-вующие стандартам Европы законы: о роли

деятельности и организации Про-куратуры...»  Вместо того чтобы выполнить эту

рекомендацию, работники прокуратуры подвергли ее критике  и никаких сколько-нибудь

серьезных из-менений в ее организацию и деятельность не внесли. Представители

Совета Ев-ропы и западные юристы неоднократно разъясняли, что европейским стандар

-там не соответствует тотальный общий надзор российской прокуратуры. Не-смотря на

это, общий надзор в РФ не только не ликвидирован, но и получил дальнейшее развитие.

Попытки западных юристов придать цивилизованный облик нашей прокуратуре

рассматриваются как «скрытые усилия некоторых зарубежных спецслужб, направленные

на развал державы» .
На протяжении последних лет состояние прокурорского надзора всегда вызывало

неоднозначные оценки ученых. Осуществляя общий надзор, прокура-тура пыталась

«объять необъятное» и не хотела признать, что справиться с этим объемом работы она

просто не в состоянии. Во многих районных прокуратурах общим надзором занимался

один помощник прокурора. Между тем даже на районном уровне принимаются сотни

тысяч правоприменительных актов. Каж-дый год в России издается более одного

миллиона нормативных актов . Ясно, что проверить законность всех этих актов прокуроры

были просто не в состоя-нии. Закон «О прокуратуре РФ» 1995 года ограничил общий

надзор рассматри-ванием лишь тех правовых актов, о незаконности которых поступила

информа-ция.
Специализация прокуроров затруднена из-за недостатка кадров. Поэтому прокуроры

нередко поручают общенадзорные проверки ревизорам и другим специалистам.

Проводится нечто вроде общенадзорного расследования, но чу-жими руками. Причем

явка ревизора или специалиста по вызову прокурора, и проведение ими соответствующих

работ рассматриваются как их обязанность, неисполнение которой влечет

ответственность по ст. 17.7 КоАП (непредставле-ние требуемых документов, отказ от

дачи объяснений, неявка по вызову проку-рора и т. д.) .
Доводы сторонников общего надзора прокуратуры состоят в том, что за-щита прав

граждан лучше обеспечивается, если они имеют возможность по своему усмотрению

обратиться с жалобой к прокурору или (и) в суд. Но, с точ-ки зрения теории управления,

каждый орган государства должен выполнять только свою, специфическую, функцию.

Дублирование функций создает неоп-ределенность в системе, приводит к ее

разбалансированности. Некоторые авто-ры утверждают, что суды не готовы к возложению

на них общенадзорных функций, выполняемых прокуратурой, так как там слабые кадры,

низкая зар-плата, волокита, отсутствие оргтехники, недостаток помещений, высокая по-

шлина и т. д. и т. п.
Тем не менее, эволюция прокуратуры за последние 15 лет показывает, что постоянно

шел процесс централизации и усиления российской прокуратуры, которой приписывалась

роль основного гаранта прав человека, целостности Федерации, законности и

правопорядка.
Завершая первую главу дипломной работы, хотелось бы подчеркнуть следующие

существенные моменты.
Предпосылки для создания особого института надзора, при сохранении этой функции и

за другими учреждениями, появляются на определенном, дос-таточно высоком уровне

развития государственного аппарата.
Определяя значение преобразований в дореволюционный период, следует отметить, что

прокуратура перешла к следственному и состязательному про-цессу. Прокурор стал не

просто государственным обвинителем, а, как должно-стное лицо, теперь это блюститель

закона и правопорядка, заинтересованный в установлении истины. Реформа 1864 г.

определила невмешательство прокурора в деятельность суда, на прокурора возлагалось

наблюдение за производством следствия, прокурор мог возбудить уголовное дело,

поддерживать обвинение перед судом, приносить протесты в кассационном и

апелляционном порядке, но прокурор всегда должен был осуществлять надзор за точным

и безотлагатель-ным исполнением закона.
В советский период статус прокуратуры, ее цели и задачи, предметы над-зора

определялись в основном идеологическими установками, что не способст-вовало

реализации ее главной задачи – защиты прав человека. Вместе с тем, со-ветская

научная доктрина внесла большой вклад в разработку основ прокурор-ской

деятельности, выработала целый ряд подходов к анализу содержания дея-тельности

прокуратуры, заложила фундаментальные основы современных на-учных исследований.
В современном понимании прокурорский надзор представляет собой од-ну из

самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти:

законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоя-тельство прямо указывает

Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах

своей компетенции независимо от феде-ральных органов государственной власти,

органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления,

общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ

законами (п. 2 ст. 4 Закона). Таким образом, прокуратура в механизме государства

выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по ха-

рактеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия.

Правосудие и прокурорский надзор - самостоятельные виды государственной

деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчинен-ными друг

другу органами.

 
Глава 2. Функции прокуратуры, ее назначение и роль
в процессе становления демократического правового государства в России
2.1. Понятие и признаки правового государства

Представления о государстве как организации, осуществляющей свою деятельность на

основе закона, начали формироваться уже на ранних этапах развития человеческой

цивилизации. С идеей правового государства связыва-лись поиски более совершенных и

справедливых форм общественной жизни. Мыслители античности (Сократ, Демокрит,

Платон, Аристотель, Полибий, Ци-церон) пытались выявить такие связи и взаимодействия

между правом и госу-дарственной властью, которые бы обеспечивали гармоничное

функционирова-ние общества той эпохи. Ученые древности считали, что наиболее

разумна и справедлива лишь та политическая форма общежития людей, при которой за-

кон общеобязателен как для граждан, так и для самого государства.
Наиболее известные идеи правовой государственности изложили про-грессивные

мыслители того времени Н. Макиавелли и Ж. Боден. В своей тео-рии Макиавелли на

основе опыта существования государств прошлого и на-стоящего объяснял принципы

политики, осмыслял движущие политические си-лы. Цель государства он видел в

возможности свободного пользования имуще-ством и обеспечении безопасности для

каждого. Боден определяет государство как правовое управление многими семействами и

тем, что им принадлежит. За-дача государства состоит в том, чтобы обеспечить права и

свободы. В период буржуазных революций в разработке концепции правовой

государственности значительный вклад внесли прогрессивные мыслители Б. Спиноза, Д.

Локк, Т. Гоббс, Ш. Монтескье и другие.
Жан-Жак Руссо в «Теории общественного договора»   провел четкое раз-граничение

сфер государства и общества. Первое образуют подданные, второе - граждане. В сфере

государства господствует единство и власть, в сфере граж-дан - соучастие и

самоорганизация, ограниченная подчинением закону. «Обще-ственный договор»,

достигаемый путем согласования ими своих интересов. Ес-ли государство нарушило

договор, то народ вправе расторгнуть его, вернуть се-бе свободу и восстановить свой

суверенитет .
Значительную роль в становлении учения о правовом государстве сыграл один из великих

философов - И. Кант. Именно ему принадлежит разработка ря-да основополагающих

начал правовой государственности: свобода и самостоя-тельность каждого члена

общества как человека и гражданина; ограничение всеохватывающего вмешательства

государства в частную жизнь; принцип раз-деления властей; связанность государства и

общества правом и законом; гос-подство закона в жизни народа, общества, государства .

Государство должно относиться к своим гражданам и судить их по законам их

собственной само-стоятельности, заключающейся в том, что «каждый из них сам себе

господин и не зависит от абсолютной воли другого лица, равного ему или стоящего над

ним». Только свободный индивид, являющийся «господином самому себе», вправе решать

вопрос о собственном счастье и путях его достижения, но никак не суверен, даже

воплощенный в идее «общей воли» .
Правовое государство в различных исследованиях предстает как полити-ческое

оформление гражданского общества, сферы общественной жизни, где действуют развитые

демократические институты, имеют место самоуправле-ние, инициатива и активность

граждан и их организаций. Эта сфера ограждена законами от произвольной

регламентации ее со стороны властных органов. В таком государстве соблюдаются права

и свободы человека и общества; право приоритетно по отношению к государству;

признается и соблюдается незави-симость суда как защитника гражданина в его

отношениях с государством. На-селение характеризуется определенной способностью к

саморегулированию, готовностью подчиняться общим правилам и интересам .

Гражданское обще-ство представляет собой общество равноправных людей, свободно

проявляю-щих свою индивидуальность и творческую инициативу. 
Уточним, что исторически понятие «гражданское общество» восходит к семье латинских

слов civis, civilis, civitas (гражданин, гражданский, город, го-сударство) , с чем связаны

такие аспекты  гражданского общества, как граж-данство, гражданские обязанности и

добродетели, цивилизованное поведение.
Георг Вильгельм Фридрих Гегель первым предложил рассматривать гра-жданское

общество как особую стадию в развитии человечества и первым раз-делившего понятия

гражданское общество и государство . Он считал, что гра-жданское общество составляют,

во-первых, отдельные индивиды, имеющие свои частные интересы, и, во-вторых,

образуемые индивидами различные общ-ности - сословия, корпорации, объединения,

товарищества, выражающие груп-повые интересы определенных категорий населения.

При равных правах и сво-бодах все вышеназванные субъекты, носители воль и интересов

вступают во взаимоотношения, зачастую выливающиеся в борьбу и эдикты, поэтому все

взаимоотношения регулируются государством. Выражая всеобщую волю и ин-тересы,

государство, по мысли философа, призвано объединять все элементы гражданского

общества в одно целое. Удерживая гражданское общество в из-вестном подчинении,

государство фактически обеспечивает ему свободу, так как без подобного подчинения

жизнь общества была бы дезорганизована. Госу-дарство и гражданское общество

выступают двумя сторонами одной медали - устройства рода человеческого.
Либеральные мыслители середины XIX в. - Дж. С.Милль, и А. де Токвиль размышляли уже

над новой реальностью, когда индивиду противостояла не только бюрократическая

государственная машина, но и нивелирующая сила самого общества,