1. Компоненти механізму регулювання держслужби
У грудні 1993 р. був прийнятий Закон України «Про державну службу», який спрямований

на врегулювання суспільних відносин, що охоплюють діяльність держави щодо створення

правових, організаційних, економічних і соціальних умов реалізації громадянами України

права на державну службу. В преамбулі Закону стверджується, що він визначає загальні

засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних

органах та їх апараті.
Державна служба, будучи різновидом служби взагалі, і публічної служби зокрема, володіє

рядом властивих тільки їй ознак, що дозволяють відмежувати державну службу від інших

видів служби. Державна служба  це, передусім, діяльність по безпосередньому виконанню

функцій держави. Державна служба  це служба в державних органах і їх апараті. Державні

службовці займають посади в державних органах і їх апараті. Посада це визначена

структурою і штатним розкладом первинна структурна одиниця державного органу і його

апарату, на яку покладене встановлене нормативними актами коло службових

повноважень (ч. 1 ст. 2 Закону України «Про державну службу»). Державна служба

починається там, де встановлюються посади, які невідривні від організації державного

апарату. Посада є первинним, нерозчленованим компонентом управлінської структури,

певною мірою відособленим. Її можна розглядати як мінімальну межу диференціації

управлінських функцій і як засіб стабілізації, формалізації діяльності службовця.
Державна влада в Україні здійснюється за принципом її розділення на законодавчу,

виконавчу і судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України). Відповідно до цього конституційного

принципу державну службу поділяють на службу в органах законодавчої, виконавчої і

судової влади.
Аналіз норм Закону України «Про державну службу» дозволяє зробити висновок, що

законодавець відмічає відмінність в правовому статусі служб і відповідних органів, хоч

така відмінність сформульована не досить чітко. У ч. 4 ст. 6 Закону України «Про

державну службу» вказується, що питання функціонування державної служби в інших

державних органах, правове положення яких регулюється спеціальними законами України,

регулюється цими органами. У ч. 2 ст. 9 Закону України «Про державну службу»

закріплено, що регулювання правового положення державних службовців, працюючих в

апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби

безпеки, внутрішніх справ і інших, здійснюється згідно з вказаним законом, якщо інше не

передбачене законами України.
Державна служба, як юридичний інститут, розглядається в такій галузі права, як

адміністративне право. Розвитку законодавства про державну службу в даний час

надається особливе значення. Це обумовлено, насамперед, тими змінами, що відбулися і

відбуваються в нашому суспільстві і державі. Кардинально змінилася структура, функції

органів державної влади, як в центральних органах, так і в регіонах. Проведені реформи

привели до зміни ролі і самого державного апарата і державних службовців. Постала

необхідність підвищення ефективності функцій державного апарата, забезпечення

професіоналізму державних службовців, вивчення нових аспектів і проблем державної

служби в цілому. Задача законодавців, учених, фахівців ускладнена тим, що в радянський

період спеціального законодавства про державну службу не було, а правове положення

працівників державного апарата не відрізнялося від правового положення службовців

інших державних і суспільних установ, підприємств і організацій. Статус усіх службовців

визначався одноманітно і в трудовому законодавстві. Однак, зміна ситуації призвела до

виділення служби в органах державної влади і управління - як особливого роду державної

діяльності, внаслідок цього постала гостра необхідність більш чіткого виокремлення видів

державної служби з метою чіткого визначення представників того чи іншого виду

державної служби та їх відповідних функцій.
Ч. 1 ст. 9 Закону України «Про державну службу» визначає сферу державної служби:

правовий статус Президента України, Голови Верховної Поради України і його

заступників, голів постійних комісій Верховної Поради України і їх заступників, народних

депутатів України, Прем'єр-міністра України, Голови і членів Конституційного Суду

України, Голови і суддів Верховного Суду України, Голови і арбітрів Вищого арбітражного

суду України, Генерального прокурора України і його заступників регулюється

Конституцією і спеціальними законами України. Таким чином, політичні посади в

державних органах не входять в державну службу, до якої відносяться адміністративні і

патронатні посади, але вони так само отримують заробітну платню за рахунок держави

відповідно до ст. 1 Закону України «Про державну службу».
В законодавстві України про державну службу закріплено етику поведінки державного

службовця, відповідно до якої державний службовець мусить сумлінно виконувати свої

службові обов'язки, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співпрацівників,

дотримуватися високої культури спілкування, не допускати дій і вчинків, які можуть

зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного

службовця. Це має велике як теоретичне, так і практичне значення.
Державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України. Її

основними напрямками є визначення цілей, завдань і принципів функціонування інституту

державної служби, забезпечення ефективності роботи всіх державних органів відповідно

до їх компетенції. Для проведення державної політики та функціонального управління

державною службою існують Головне управління державної служби України, та

координаційна рада з питань державної служби.
На Головне управління державної служби покладається прогнозування та планування

потреб державних органів, їх апарату в кадрах, забезпечення разом з іншими державними

органами реалізації загальних напрямів політики в сфері державної служби в державних

органах та їх апараті, розробка та внесення на розгляд Кабінету Міністрів проектів

нормативних актів з питань державної служби, розробка, координація та контроль

здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби та вирішення інших

питань організації і правового регулювання державної служби.
Оскільки питання функціонування державної служби у державних органах, правове

становище яких регулюється спеціальними законами України, вирішується цими органами,

то важливим є створення та функціонування координаційної ради з питань державної

служби для визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямків у сфері

державної служби, об'єднання зусиль усіх державних органів щодо підвищення

ефективності державної служби. Положення про координаційну раду з питань державної

служби затверджується Кабінетом Міністрів.
Важливе значення має врегулювання правового статусу державних службовців державних

органів та їх апарату. В частині першій ст. 9 говориться, що правовий статус Президента,

Голови Верховної Ради та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради та їх

заступників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра, членів уряду, голови та членів

Конституційного Суду, голови та суддів Верховного Суду, голови та арбітрів арбітражного

суду України, Генерального прокурора та його заступників регулюється Конституцією та

спеціальними законами України.
Правове становище державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури,

судів дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та

інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами

України.
У Законі про державну службу закріплені основні обов'язки та права державних

службовців. Державні службовці зобов'язані додержуватися Конституції та інших актів

законодавства України, забезпечувати ефективну роботу відповідних органів, не

допускаючи при цьому порушення прав і свобод людини та громадянина, безпосередньо

виконувати покладені на них службові обов'язки, зберігати державну таємницю,

інформацію про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної

служби, постійно вдосконалювати організацію своєї роботи та підвищувати професійну

кваліфікацію.
Державний службовець не тільки вправі, а зобов'язаний у разі одержання доручення, яке

суперечить чинному законодавству, невідкладно, у письмовій формі доповісти про це

посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні — повідомити

вищу за посадою особу.
Серед широкого спектру основних прав державних службовців слід назвати також право

на повагу особистої гідності, на соціальний та правовий захист, просування по службі з

урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання службових обов'язків,

приймати рішення в межах своїх повноважень та інші. Законодавець підкреслює, що

конкретні обов'язки та права державних службовців мають визначатись на основі типових

кваліфікаційних характеристик і відображатися у посадових положеннях та інструкціях, що

затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх

компетенції.
Надаючи всім громадянам України рівне право доступу до державної служби,

законодавець в той же час встановлює коло обмежень, що пов'язані з прийняттям на

державну службу та проходженням державної служби.
Обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу є традиційними — визнання особи

у встановленому порядку недієздатною, судимість, що є несумісною із зайняттям посади,

безпосередня підпорядкованість або підлеглість особам, які є близькими родичами чи

свояками. Законами України для деяких категорій державних службовців можуть

встановлюватися й інші обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу.
Відповідно до ст. 16 державний службовець не має права здійснювати дії, передбачені

ст.ст. 1 та 5 Закону України «Про боротьбу з корупцією». До таких дій належать

корупційні діяння: незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій

держави, матеріальних благ, послуг, пільг чи других переваг, в тому числі прийняття чи

одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є суттєво

нижчою їх фактичної (дійсної); одержання особою, уповноваженою на виконання функцій

держави, кредитів чи займів, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з

використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.
Для зайняття посади державного службовця введено декларування доходів особи, яка

претендує на посаду, а особам, що претендують на зайняття посад першої та другої

категорії (ст. 25 Закону) необхідно подати крім декларації щодо доходів, відомості про

нерухоме цінне майно, вклади у банках і цінні папери, що належні їм та членам їх сімей.
У Законі (ст. 15) врегульований порядок прийняття на державну службу. Так, прийняття

на службу на посади третьої-сьомої категорії які перераховано у ст. 25 Закону,

здійснюються на конкурсній основі, згідно з порядком, що встановлюється Положенням,

затвердженим Кабінетом Міністрів України. Дані щодо вакансій посад державних

службовців підлягають публікації та поширенню через засоби масової інформації не

пізніше ніж за місяць до проведення конкурсу. Інші процедури прийняття на службу для

цих категорій посад можуть встановлюватися законом, але при цьому забороняється

вимагати від кандидатів на державну службу відомості та документи, подання яких не

передбачено законодавством України.
Просування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву чи

пройшов стажування, а також прийняття на роботу державного службовця, що припинив

державну службу у зв'язку з відставкою, може здійснюватися керівником відповідного

державного органу без конкурсного відбору. Стосовно порядку прийняття на державну

службу на посади першої та другої категорій в Законі нічого не сказано. Звичайно, є певні

особливості для зайняття посад цих категорій. Це, як правило, керівники та заступники

керівників центральних державних органів та їх апарату.
Тривалість робочого часу державних службовців визначається відповідно до

законодавства про працю України. В тім, особливість праці цієї категорії робітників у ряді

випадків потребує, щоб вони працювали у вихідні, святкові та неробочі дні. Для виконання

невідкладної або непередбаченої роботи державні службовці за розпорядженням

керівника органу повинні з'явитися на службу. Робота в такі дні компенсується відповідно

до чинного трудового законодавства. За рішенням керівника відповідного органу державні

службовці можуть бути відкликані зі щорічної або додаткової відпустки. Частина

невикористаної відпустки надається державному службовцю у будь-який час відповідного

року чи приєднується до відпустки у наступному році.
Вперше у практику державної служби в Україні вводиться поняття відсторонення від

виконання повноважень за посадою без рішення відповідних правоохоронних органів.

Відсторонення може бути прийняте керівником відповідного державного органу, в якому

працює службовець, якщо невиконання службових обов'язків призвело до людських жертв,

заподіяно значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству,

установі чи об'єднанню громадян. Тривалість відсторонення від виконання повноважень

за посадою не повинна перевищувати часу службового розслідування   двох місяців. Якщо

правомірність рішення про відсторонення від виконання повноважень за посадою не

підтверджується результатами службового розслідування, то воно скасовується.

Відсторонення не може бути підставою для звільнення особи з державної служби,

переведення на іншу посаду чи в інших випадках які б призвели до зміни правового

статусу службовця.
Процес організації державної служби пов'язаний зі встановленням правового статусу

конкретної посади, способів заміщення посад на державній службі та умов вступу на неї, а

також підготовкою, добором і розстановкою кадрів державних службовців, зарахуванням їх

на посади.
При практичному здійсненні державної служби відповідні відносини складаються як у

процесі діяльності державного службовця у межах державного органу чи його апарату, де

він займає посаду, так і за їх межами
Вирішення питання про зарахування на державну службу, просування по ній службовців,

стимулювання їх праці пов'язане з відношеннями як першої, так і другої групи. З цією

метою законодавець встановлює як порядок прийняття та проходження державної служби,

так і етику поведінки службовця, вводить категорії посад службовців і ранги, які їм

присвоюються.
Посади державних службовців класифікуються з урахуванням організаційно-правового

рівня органу, обсягу та характеру компетенції на конкретній посаді, ролі та місця посади в

структурі державного органу. Законом про державну службу встановлено сім категорій

посад державних службовців, яким відповідають 15 рангів. При прийнятті на державну

службу працівникові присвоюється ранг у межах конкретної категорії посад відповідно до

займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи. Для присвоєння

чергового рангу в межах відповідної категорії посади державний службовець має успішно

відпрацювати на ній два роки.
Черговий ранг у межах категорії посад може бути присвоєний достроково за виконання

особливо відповідальних завдань. За сумлінну працю державному службовцеві може бути

присвоєний ранг за межами відповідної категорії посад. Присвоєний ранг зберігається за

державним службовцем і у випадках, коли він перейшов на посаду нижчої категорії, або

залишив державну службу, а потім повернувся до неї. Народним депутатам України, які до

обрання перебували на державній службі, час виконання обов'язків народного депутата

зараховується до стажу державної служби. Позбавлення рангу допускається лише за

вироком суду.
Законом про державну службу (розділ VI) передбачені підстави припинення державної

служби. Окрім загальних підстав, передбачених законодавством України про працю,

державна служба припиняється у разі порушенні умов реалізації права на державну

службу, недотримання вимог пов'язаних з проходженням державної служби, досягнення

державним службовцем граничного віку проходження служби, виявлення або виникнення

обставин, що перешкоджують перебуванню на державній службі, відмови від прийняття

присяги або її порушення, неподання або подання неправдивих відомостей щодо доходів

службовця тощо.
Зміна керівників або складу державних органів не може бути підставою для припинення

державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, окрім

державних службовців патронатної служби. Рішення щодо припинення державної служби

може бути оскаржено державним службовцем безпосередньо у суді.
Особи, винні у порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну,

адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством.
Дисциплінарна відповідальність застосовується до державного службовця за невиконання

чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень,

порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок,

який компрометує його як державного службовця або дискредитує орган, в якому він

працює. Окрім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством України

про працю, до службовців можуть застосовуватися — попередження про неповну службову

відповідність та затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні

на вищу посаду.
Отже, Закон України «Про державну службу» має велике значення для вирішення ряду

важливих проблем пов'язаних із соціальним та економічним розвитком країни, а також

правовим положенням осіб, що працюють на держслужбі.
2. Технологія процедури прийняття рішення (надання рішенню юридичної сили у системі

органів виконавчої влади)
Процес прийняття рішення складається з чотирьох основних етапів:
1. Постановка проблеми (визначення цілей);
2. Розробка варіантів рішень;
3. Вибір і оформлення рішення;
4. Організація виконання рішення і його оцінка.
Не всі з указаних етапів є обов’язковими. Якщо проблема нескладна, а ситуаційні

фактори чіткі, зрозумілі й керовані, процес прийняття рішень може бути значно більш

простим і швидким. У цьому випадку після з’ясування проблемної ситуації приймається

рішення, яке здійснює на неї безпосередній вплив і приводить керований об’єкт у стан,

що відповідає заданому. І лише коли проблемна ситуація не така очевидна, а її рішення

неоднозначне, то процес прийняття рішень вимагає структуризації.
Розробка і прийняття рішень може бути індивідуальним або колективним (груповим).
Яскравим прикладом позитивних і негативних сторін колективного прийняття рішень є

законодавча діяльність Верховної Ради України, а індивідуального – діяльність

Президента України.
Рішення повинні прийматись у формі юридичного акту, передбаченого законодавством

для органів даного виду (Верховна Рада України – закони і постанови; Президент України

– укази і розпорядження; Кабінет Міністрів України – постанови і розпорядження;

центральні органи виконавчої влади – накази керівника, інструкції, положення, правила;

місцеві державні адміністрації – розпорядження голови державної адміністрації, накази

начальників управлінь і завідуючих відділами; місцеві ради – рішення; голови рад –

розпорядження; виконкоми місцевих рад – рішення).
Всі рішення виконавчої влади втілюються у відповідну форму, набувають певної юридичної

сили і доводяться до виконавців по встановлених каналах інформації. Форма актів

виконавчої влади передбачена в нормах Конституції України та інших прийнятих на її

основі актів.
Затвердження рішення – це акт його офіційного прийняття. З цього часу проект стає

юридично значущим документом.
Згідно Указу Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-

правових актів та набрання ними чинності" акти Президента України, Кабінету Міністрів

України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому

порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих

виданнях.
Офіційними друкованими виданнями є: "Офіційний вісник України"; "Відомості Верховної

Ради України"; газета "Урядовий кур'єр".
Ці акти можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо.
Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до

Єдиного державного реєстру нормативних актів і з зазначенням присвоєного їм

реєстраційного коду.
Нормативно-правові акти можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях лише

після їх офіційного оприлюднення у офіційних друкованих виданнях.
Нормативно-правові акти, опубліковані в інших друкованих виданнях, мають інформаційний

характер і не можуть бути використані для офіційного застосування.
Громадяни, державні органи, підприємства, установи, організації під час здійснення своїх

прав і обов'язків повинні застосовувати акти Президента України і Кабінету Міністрів

України, опубліковані в офіційних друкованих виданнях або одержані у встановленому

порядку від органу, який їх видав.
Нормативно-правові акти Президента України набирають чинності через десять днів з

дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше

дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні.
Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх

прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах.

Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов'язки громадян, набирають

чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.
Акти Президента України, Кабінету Міністрів України, які не мають загального значення

чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного органу. Ці

акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання

відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними

до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність.
Неопубліковані акти Президента України набирають чинності з моменту одержання їх

державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, що їх видав,

не встановлено інший строк набрання ними чинності.
Акти Президента України про призначення відповідно до законодавства на посади і

звільнення з посад набирають чинності з моменту їх прийняття.
Стосовно указів Президента України, виданих на підставі ст.4 розділу XV Перехідні

положення Конституції України, то такі укази вступають в дію, якщо протягом тридцяти

календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду)

Верховна Рада України не прийме закон або не відхилить поданий законопроект

більшістю від її конституційного складу, і діють до набрання чинності законом, прийнятим

Верховною Радою України з цих питань.
3. Спеціальні критерії оцінки ефективності діяльності об’єкту держуправління
Ефективність державної служби — це властивість управлінських дій, рішень, поведінки, що

відображує міру того, наскільки ці дії приводять до бажаного результату. Оцінка тих або

інших дій державної служби та їх ефективності залежить насамперед від критеріїв

оцінювання.
Оцінка, що забезпечує ефективність діяльності державного службовця, містить у собі:
1) суб’єкт оцінки;
2) об’єкт оцінки;
3) науково розроблені критерії оцінки діяльності державних службовців, тобто конкретні

вимоги, яким повинні відповідати діяльність працівника, його особисті якості і результати

праці.
У літературі можна зустріти різні погляди на питання критерію оцінки роботи службовців,

однак на практиці стабільних, чітких критеріїв оцінки дій державних службовців поки що не

розроблено.
В основному, критерії оцінки — це вимоги, що висуваються до службовця по займаній ним

державній посаді державної служби. Конкретизацію особистих якостей державних

службовців здійснюють переважно керівник, атестаційна комісія, які керуються при цьому

моральними нормами. Потрібно зазначити, що сьогодні наука соціологія має низку

розробок (у вигляді усного опитування, тестування) оцінювання особистих якостей

службовців (кмітливість, розумові здібності, ініціативність тощо), але в системі державної

служби вони застосовуються вкрай рідко;
4) методи оцінки;
5) процедура оцінки (створення раціональної системи обліку показників роботи

службовців, що дозволяє аналізувати зібрану інформацію про державного службовця).
Безумовно «оцінка» є основним елементом поняття «ефективності державної служби»,

тому що вона відображає рівень розвитку суспільства, а також рівень функціонування

державної служби. Через те оцінювання повинно здійснюватися за певними критеріями.
Критерій у загальновизнаному розумінні являє собою певну кількісну або якісну ознаку, на

підставі якої оцінюється факт, матеріальний чи духовний об’єкт, здійснюється оцінка

будь-яких явищ, проявів функціонування матеріальних та нематеріальних суб’єктів,

класифікація предметів матеріального та духовного світу, це фактично «мірило», за яким

виробляються ставлення і думка щодо доцільності та ефективності функціонування

певного суб’єкта.
Для систем управління критерій має визначати ефективність управління, тобто оцінювати

прояви управління, завдяки аналізу яких можна визначати рівень і якість управління та

надання послуг, його відповідність потребам суспільства. Саме врахування якості вирізняє

критерії управління серед інших показників, що вимірюють тільки кількісні показники

відповідних ознак, проявів тощо. Взагалі критерії пов’язані з поняттям ефективності,

трансформують його в себе через певні уточнення та визначення, віддзеркалюють

співвідношення між отриманими соціальними результатами та витратами на їх досягнення.
Багатоманітність впливу державного апарату на суспільну життєдіяльність,

багатовекторність його цілей та функцій його діяльності, відповідна складність його

структури обумовлюють певні труднощі щодо визначення критеріїв оцінки. Вони також

підсилюються тим, що методологія дослідження питань державного управління та

державної служби успадкувала підходи правових наук, зокрема адміністративного права. У

системі державного управління не в усіх випадках враховується єдність суб’єкта та об’

єкта управління, внаслідок чого аналізи та оцінки здійснюються переважно в межах

управлінської діяльності органів державної влади. При цьому метою та кінцевим

результатом управлінської діяльності вважають управлінський вплив, а не його наслідок.
Цим обґрунтовується те, що оцінювання функціонування державного апарату має

здійснюватися з двох поглядів: по-перше, з погляду функціональності, тобто

забезпечення виконання завдань і функцій держави, по-друге — з погляду витрат.
Функціональна оцінка розкриває, характеризує та дозволяє оцінювати роль державного

апарату в суспільному розвитку, у вирішенні тих проблем, що виникають у процесі

соціально-економічного розвитку та суспільної життєдіяльності.
Оцінка діяльності органу влади зосереджена в основному на наслідках діяльності, тому що

кінцевою метою виробництва послуг і товарів у державному секторі є не послуги та товари

як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів і платників податків.

Найважливішими показниками є результати та наслідки.
Державний апарат забезпечує реалізацію завдань і функцій держави, є інтегрованим

суб’єктом державного управління. Зміст і характер цілей управління, способи і методи їх

реалізації, сприйняття їх громадськістю та відповідність цілей потребам суспільного

розвитку та особистості — це чинники, що безпосередньо впливають на ефективність

функціонування державного апарату.
Не менш важливою є й витратна складова оцінки. Справа в тому, що матеріальні,

фінансові, кадрові, інтелектуальні, інформаційні та інші витрати на функціонування

державного апарату досить великі. Значним є також обсяг управлінської діяльності, що

виражається в реалізації нормативно-правових засад забезпечення життєдіяльності

суспільства, у здійсненні організаційно-розпорядчих, консультативно-дорадчих і нормо-

проектних повноважень, у витратах робочого часу державних службовців.
При цьому необхідно зазначити, що оцінка діяльності органів управління різними суб’

єктами здійснюється з різних позицій. Так, громадянина цікавлять результати цієї

діяльності; законодавця — досягнуті результати та характер виконаної роботи для

виділення коштів з бюджету; керівника органу, державного службовця — досягнення цілей,

що поставлені перед органом.
Це обумовлює диференційований підхід до оцінки функціонування державного апарату як

з погляду суб’єкта оцінки, так і з погляду об’єкта оцінки, а саме функціональної оцінки,

тобто оцінки соціальних наслідків діяльності державного апарату, та оцінки витратної

складової.
Функціональна оцінка в даному разі являє собою соціально-економічну категорію, що

розкриває взаємозв’язок між результатами управлінської діяльності, вираженими

соціальними ефектами і техніко-економічними показниками, та затратами управлінської

праці (живої та матеріалізованої). Такою категорією може бути визнана категорія

«результативності».
Проблема полягає в тому, що для державного апарату, як і для його складових — органів

державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) та державної служби розроблення

критеріїв оцінки їх функціонування пов’язане із суттєвими труднощами, які обумовлені

невизначеністю як отриманих соціальних результатів, так і витрат на їх досягнення

(останнє пов’язане з тим, що об’єкт управління також несе певні витрати, які не завжди

можна порахувати). При цьому необхідно мати на увазі таке: по-перше, загальний

соціальний ефект створюється не тільки суб’єктами управління, а й об’єктами

управління; по-друге — поряд з державним апаратом в управлінні суспільними процесами

беруть участь і інші суб’єкти механізму держави, а саме органи самоврядування,

громадські об’єднання тощо. Це підтверджує, що із загального соціального ефекту

необхідно виокремити соціальний ефект, отриманий за рахунок активності об’єктів

господарювання (що для ринкових умов може становити визначальну частину), соціальний

ефект, створений іншими суб’єктами управління, і тільки залишок можна співвідносити з

діяльністю конкретного органу управління.
При такому розгляді соціальний ефект являє собою інтегрований критерій. Це фактично є

результат, що отримує суспільство як в умовах споживання матеріальних, соціальних і

духовних цінностей, так і в процесі їх виробництва. Соціальний ефект отримується

протягом і внаслідок усього життєвого циклу виробу, ідеї, організаційної форми тощо,

завдяки раціональній організації суб’єкта управління, оптимального функціонування об’

єктів управління, узгодженості їх активності та діяльності із закономірностями соціально-

економічного стану суспільства, відповідності потребам, інтересам і спроможності

громадян. Наведені ознаки раціональності, оптимальності, узгодженості та відповідності є

характерними для прояву позитивного соціального ефекту.
При цьому останній має бути сталим, прогресуючим, містити в собі джерело і засіб

майбутнього розвитку.
З цього погляду неможливо визнавати соціально ефективними ті випадки, коли певний

економічний, а ще гірше виробничий ефект досягається шляхом погіршення окремих

факторів суспільного добробуту. Не заслуговують на увагу й короткострокові ефекти, що

здобуті нерідко шляхом застосування неадекватних досягненню ресурсів.
Критерії функціональної оцінки покликані віддзеркалювати здатність забезпечувати

необхідне регулювання суспільними процесами. Поряд з цим вони можуть застосовуватися

для аналізу функціонування як усього державного апарату, так і його окремих складових.

Тобто ці критерії мають бути універсального характеру, гармонійними для будь-яких

організаційно-правових рівнів органів, бути зрозумілими та сприйнятими широкими

верствами населення. Також необхідно, щоб між критеріями оцінки функціонування різних

органів була певна узгодженість, за якою оцінка на місцевому або локальному рівні

сприяла отриманню оцінки більш високого рівня, а остання сприяла отриманню локальної.
Основне призначення державного апарату полягає в забезпеченні високого рівня

здоров’я, освіти, безпеки та добробуту населення. Оцінювання таких показників може

здійснюватися за певний період діяльності органу або виборної особи, порівняно з іншими

регіонами, країнами тощо. Тим самим обумовлюється використання замість критерію

«результативності» критерію «ступеня досягнення цілей» або «міри результативності»,

тобто ступеня досягнення певних показників добробуту населення.
Для конкретного органу державної влади цей критерій оцінюватиме адекватність наданих

послуг потребам населення, суспільства, особистості. За цим критерієм можна оцінити і

ступінь використання наявних ресурсів шляхом визначення відношення результатів,

фактично отриманих з наявних ресурсів, до максимальних результатів, що можливо було б

отримати з цих ресурсів. При цьому він набуває ознаки ступеня результативності, тобто

постає безрозмірною величиною, яка надає можливість здійснювати порівняльну оцінку

діяльності як різних органів влади з однаковим організаційно-правовим статусом

(наприклад: обласні (районні) державні адміністрації, органи місцевого самоврядування),

так і їх структурних підрозділів.
Також критерій «ступінь досягнення» може використовуватися як інструментарій щодо

правильної оцінки потенціалу управління та міри його використання.
Зазначені критерії «результативність» та «ступінь досягнення» є інтегрованими

критеріями, що описують функціональну оцінку діяльності суб’єктів державного апарату.
Для оцінки діяльності органів державного апарату великого значення набуває чіткий опис

витрат. Разом з тим оцінювати ефективність шляхом виміру тільки витрат — недостатній

метод, бо він не враховує соціальну значущість, якість надання послуг тощо.

Використання обсягу виробництва, виконаної роботи та надання послуг як критерії оцінки

функціонування державного апарату та його складових без урахування соціального

ефекту, суспільної корисності від цієї діяльності також може завести в «оціночний глухий

кут», який не кваліфікує соціальну потребу в такій діяльності.
Витратна складова оцінки функціонування державного апарату та державної служби

зафіксована такими критеріями, як ефективність, продуктивність  та робоча норма.
Певним чином ці критерії можна назвати вторинними, тому що вони фактично оцінюють

внутрішню діяльність органу влади чи його структурного підрозділу.
Ці критерії перебувають під впливом двох груп чинників. Перша — чинники, пов’язані з

організацією управлінського процесу. До них можна віднести: доцільність надання органу

(його структурному підрозділу) певних повноважень щодо вироблення певних

управлінських рішень, відповідність структури органу, його штатного розпису та штату

наданим повноваженням, оптимальність технології управління чи регулювання та

прийняття управлінських рішень, раціональність нормативного врегулювання

управлінської діяльності тощо.
Друга група чинників інтегрує питання організації трудової діяльності державних

службовців. Вона включає формування персонального складу органу кадрами необхідної

кваліфікації, створення необхідних соціальних, матеріальних, інформаційних, психологічних

умов для продуктивної праці тощо.
Треба зазначити, що для оцінки діяльності органу влади, а також формування умов праці,

формування та реалізації державно-службових відносин державних службовців

розроблятимуться та вдосконалюватимуться норми та стандарти надання послуг,

професійно-кваліфікаційні характеристики посад та посадові інструкції,

досліджуватимуться норми часу, досліджуватимуться процедурні, процесуальні, технічні та

інші проблеми прийняття рішень і контролю за їх виконанням. Тим самим окремі напрями

оцінювання діяльності органу управління можуть замінюватися систематичним контролем

за ефективністю його діяльності.
При цьому оцінюванню підлягатимуть: витрати, зусилля, робота та результати. Витрати

визначатимуть ресурси, що виділяються для отримання необхідного результату. Зусилля —

це фактично трудові затрати. Робота — це процес досягнення необхідних результатів, що

визначається певними засобами, методами тощо.
Цілі діяльності органу чи його структурного підрозділу реалізуються шляхом

запровадження певної діяльності, що оцінюється завдяки використанню конкретних

вимірювальних показників, а саме: показників загальної мінімізації витрат, показників

недопущення витрат. Відповідно до прийнятої класифікації ці показники можна віднести

до робочих норм. Таке чітке, пунктуальне визначення цілей значно збільшує кількість

показників, що відповідають різним якісним характеристикам досягнення результату.
Поряд з визначеними раніше критеріями функціональної та витратної спрямованості

доцільно виокремити критерії спеціальної соціальної ефективності державного апарату та

державної служби. Ця група критеріїв має віддзеркалювати організацію та функціонування

певної підсистеми державного апарату. До неї можна віднести такі критерії: