Введение
В своей работе я хочу рассмотреть базовый вопрос – понятие и предмет
муниципального права, т.к эти вопросы являются основными вопросами любой науки.
К концу 90-х годов XX в. в системе российского права обособилась новая отрасль
– муниципальное право.
Муниципальное право является составной частью юриспруденции. Наука муниципального
права относится к числу отраслевых наук. Ее предметом является изучение
муниципального права как отрасли права.
Муниципальное право- комплексная отрасль российского права, представляющая
совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения,
возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением
муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного
самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных
государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного
самоуправления.
Муниципальное право – одна из отраслей российского права, поскольку
призвана регулировать разнообразные общественные отношения в самой многосторонней
сфере – в сфере местного самоуправления. В настоящее время местное
самоуправление составляет одну из важных и необходимых основ конституционного
строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению,
местное самоуправление обеспечивает защиту интересов лиц, совместно проживающих на
определенной территории, жители которой неизбежно взаимодействуют друг с другом.
Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской
системы народовластия.
Понятие муниципального права сравнительно новое для отечественного
госу¬дарствоведения. Слово «муниципалитет» происходит от
латинского «municipiu¬m», так в эпоху римской республики
назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время
муниципалитет – это избираемое городское или сельское самоуправление.
Понятие муниципального права
К концу 90-х годов XX в. в системе российского права обособилась новая отрасль
– муниципальное право.
Предпосылками обособления муниципального права явились (см. схема 1):
1) сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с
осуществлением местного самоуправления;
2) количественное и качественное наращивание системы правовых норм,
регламентирующих местное самоуправление.
В названной новой отрасли употребляется термин «муниципальный» (от
лат. municipium. В республиканскую эпоху римской истории так назывались города,
пользовавшиеся правами самоуправления).
Значение термина «муниципалитет»: munis по латыни значит тяжесть,
тягота, бремя, а capio, recipio – беру, прилагаю. «Соответственно,
городское управление – как бы берущее на себя, по уполномочию города и с
разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач
и распоряжения хозяйственными делами, называется
муниципалитетом…».
Под муниципалитетом понимается орган местного самоуправления, низшая
административно-территориальная единица в государстве.
В современном законодательстве термины «муниципальный» и
«местный» употребляются как равнозначные применительно к
самоуправленческим отношениям. Таким образом, муниципальное право можно
охарактеризовать как право местного самоуправления. Причем термины
«муниципальный», «муниципалитет» применимы в нашей стране
как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению,
осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.
Муниципальное право – комплексная отрасль права.
Согласно утвердившейся в юридической литературе точке зрения, муниципальное право
представляет собой комплексное правовое образование.
Комплексность муниципального права обусловлена (см. схема 2), во-первых, тем, что
его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер –
финансов, налогов, землепользования и др., во-вторых, двойственной природой
муниципальных правовых норм*. Своеобразие норм выражается в том, что они как бы
распределены «по двум адресам». С одной стороны, они выступают как
нормы основных отраслей права (например конституционного, административного,
финансового), с другой – входят во вторичную правовую структуру: комплексную
отрасль права.
Комплексность предмета муниципального права характеризуется рядом признаков (см.
схема 3), в частности, наличием в муниципальном праве наряду с нормами
«двойного назначения» собственных, исключительно муниципально-правовых
норм; своеобразием субъектов муниципального права, в число которых входят как
собственные, исключительные субъекты муниципального права (население,
муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления и
др.), так и иные субъекты права (граждане, государство, предприятия и учреждения);
наличием муниципально-правовых норм, первичных по отношению к нормам других
отраслей права (например нормы, устанавливающие структуру и систему органов
местного самоуправления и др.); комплексным характером отношений, регулируемых
муниципальным правом.
Подводя итог сказанному, можно привести определение муниципального права (см.
схема 4), данное О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. «Муниципальное право
Российской Федерации – это комплексная отрасль российского права,
представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих
общественные отношения,
возникающие в процессе
организации местного
* Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М,
2005 г., стр. 10.
самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно,
через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения,
а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут
наделяться органы местного самоуправления»**.
** Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. Москва, 2004 г.
Стр.10
Источники муниципального права
Систему источников муниципального права составляют (см. схема 5):
• 1. Нормативные правовые акты Российской Федерации:
o Конституция Российской Федерации;
o федеральные законы, среди которых основными в настоящее время являются:
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ,
урегулировавший основные сферы местного самоуправления (в ред. от 6 октября 2003
г.), Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации», призванный гарантировать финансовую самостоятельность
муниципальных образований и многие другие федеральные законы.
Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления" от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (в редакции Федерального закона
от 22.06.98 № 85-ФЗ);
o указы Президента Российской Федерации, в частности, Указ Президента РФ
"Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской
Федерации" от 11 июня 1997 г. № 568; Указ "О конгрессе муниципальных
образований Российской Федерации" от 22 октября 1998 г. № 1281;
o постановления Правительства Российской Федерации, такие, как Постановление
"О федеральной целевой программе государственной поддержки развития
муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных
полномочий местного самоуправления" от 15 декабря 1999 г. № 1394.
• 2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:
o законы субъектов Российской Федерации, прежде всего конституции республик,
входящих в состав Российской Федерации, и уставы других субъектов РФ, а также
законы о местном самоуправлении (например, в Красноярском, Приморском краях,
Новосибирской, Томской, Тюменской областях); об организации местного
самоуправления (в Волгоградской, Нижегородской, Читинской областях и др.) или об
основах местного самоуправления (в Алтайском крае);
o нормативно-правовые акты исполнительных органов субъектов Российской
Федерации.
• 3. Нормативные правовые акты муниципальных образований:
o уставы муниципальных образований;
o решения, принимаемые непосредственно населением (на местном референдуме);
o нормативные акты органов местного самоуправления.
Следует также подчеркнуть, что составной частью источников муниципального права
России является также ратифицированная нашей страной в 1998 г. Европейская Хартия
местного самоуправления 1995 г., установившая общие для всех стран-членов Совета
Европы принципы организации власти на местах.
В настоящее время российская правовая наука признает
муниципальное право самостоятельной правовой отраслью. Все исследователи
подчеркивают специфику муниципального права.
Во-первых, отмечается, что муниципальное право имеет
комплексный характер, поскольку регулирует осуществление властных полномочий во
всех сферах местной жизни - от бюджетно-финансовой до охраны общественного порядка
и потому объединяет нормы других отраслей (конституционного, административного,
финансового, гражданского и т.д.), относящиеся к местному самоуправлению.
Во-вторых, специфика муниципального права заключается
также и в том, что его основу составляют не только правовые нормы, принятые
государственными органами, но и нормы саморегулирования, принятые местным
населением непосредственно, а также органами местного самоуправления.
Предмет муниципального права (см. схема 6)
Как любая другая правовая отрасль, муниципальное право имеет свой предмет и метод
правового регулирования.
Предметом муниципального права являются общественные
отношения, связанные с организацией и функционированием местного
самоуправления.
Понятие местного самоуправления определено в ст. 2
Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации": "Местное самоуправление в Российской Федерации -
признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и
под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или
через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из
интересов населения, его исторических и иных местных традиций".
Таким образом, местное самоуправление:
• осуществляется либо населением непосредственно (путем прямого
волеизъявления - на местном референдуме, на собраниях, сходах граждан, на выборах
органов и должностных лиц местного самоуправления, на митингах, шествиях,
демонстрациях и т.д.), либо органами местного самоуправления и их должностными
лицами;
• осуществляется самостоятельно и под собственную ответственность:
местное самоуправление представляет собой особый вид власти, независимой ни от
законодательной, ни от исполнительной ветвей государственной власти, отвечающей за
свою деятельность лишь перед местным населением и подчиняющейся только требованиям
закона;
• направлено на решение вопросов местного значения, которыми признаны
вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, определенные
федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;
• должно действовать в интересах местного населения, с учетом местных
традиций - местное самоуправление выделено из системы государственного управления
для того, чтобы точнее выявить, учесть, отразить и защитить местные интересы,
имеющие собственную специфику по сравнению с региональными и общегосударственными
интересами.
Следует также подчеркнуть, что местное самоуправление осуществляется на
территории муниципальных образований - городского, сельского поселения, нескольких
поселений, объединенных общей территорией, или на иной населенной территории,
предусмотренной законом. Местное самоуправление может организовываться в рамках
административно-территориальной единицы (города, села, района) или на какой-либо
иной территории, определенной законодательством субъектов Российской Федерации.
В процессе осуществления права местного населения на
самоуправление складываются определенные общественные отношения. Большая часть из
них регулируется правовыми нормами и приобретает форму муниципально-правовых
отношений. Из всей совокупности муниципально-правовых отношений можно выделить
следующие основные, возникающие в процессе:
• непосредственного осуществления местным населением власти;
• формирования органов местного самоуправления;
• деятельности органов местного самоуправления;
• исполнения взаимных обязательств между органами местного
самоуправления и органами государственной власти.
Субъекты (участники) муниципально-правовых отношений многочисленны и
разнообразны. Ими могут быть, с одной стороны, лица, представляющие местное
самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а
с другой - физические, юридические лица, общественные и государственные органы,
вступающие с муниципалитетом в правовые отношения. Можно выделить следующие группы
субъектов муниципально-правовых отношений:
• 1) сообщество граждан, проживающих в пределах муниципального
образования;
• 2) органы местного самоуправления (представительные и
исполнительные);
• 3) выборные должностные лица (депутаты, главы муниципальных
образований);
• 4) органы территориального общественного самоуправления (домовые
комитеты, советы и т.д.);
• 5) юридические лица (например, хозяйствующие субъекты, действующие на
территории муниципального образования);
• 6) физические лица или группы лиц (в частности, обращающиеся в органы
местного самоуправления с правотворческой инициативой);
• 7) государственные органы Российской Федерации;
• 8) государственные органы субъектов Российской Федерации;
• 9) различные предприятия, организации, учреждения.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что особым субъектом муниципально-правовых
отношений может быть и муниципальное образование в целом. Так, муниципальное
образование обладает правами собственника муниципального имущества; правом иметь
свою символику (гербы, эмблемы и др.). От имени муниципального образования как
особого субъекта муниципально-правовых отношений выступают: либо население
непосредственно, либо органы местного самоуправления.
Методы муниципального права (см. схема 7)
Муниципальное право, являясь комплексной отраслью, заимствует методы,
используемые в различных отраслях. Поскольку местное самоуправление охватывает
сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании
императивного и диспозитивного методов. Местное самоуправление является
преимущественно публично правовым институтом, и поэтому чаще всего применяется
императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами
регулирования. Помимо названных двух способов правового регулирования в теории
права выделяется также и третий – дозволение, т.е. предоставление лицу права
на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий***.
Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, также
широко используется в муниципальном праве. Так, в соответствии со ст. 132
Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет,
устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного
порядка.
В связи с этим для метода муниципального права характерно сочетание императивного
и диспозитивного подходов.
1. Императивный подход. С одной стороны, императивные,
властные предписания, свойственные публично-правовому регулированию
(конституционному, административному, финансовому праву), определяют многие
вопросы местного самоуправления - в частности, порядок проведения выборов органов
местного самоуправления; компетенцию выборных должностных лиц муниципалитетов;
обязательность решений
местных референдумов,
собраний или сходов.
Основанием возникновения муниципально-правовых отношений в таких случаях
*** Алексеев С.С. Государство и право. Москва, 1994 г. Стр. 83
обычно выступает властное предписание.
2. Диспозитивный подход. С другой стороны, в муниципальном праве широко
используются и диспозитивные нормы, основывающиеся на принципе юридического
равенства субъектов общественных отношений, что характерно для частноправового
регулирования (гражданского, семейного, торгового права). Так, органы местного
самоуправления являются юридическими лицами и вправе самостоятельно выступать в
гражданском обороте, в частности, они могут приобретать в собственность
муниципального образования имущество. Юридическим фактом для возникновения
правоотношений в таких случаях, как правило, является договор.
Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования,
свойственные, прежде всего федеральному уровню нормативной регламентации местного
самоуправления, предопределяют, по мнению И.В. Выдрина и А.И. Кокотова, метод
саморегуляции, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные
образования****.
**** Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2005 г., стр.
19
Заключение
В заключении хотелось бы отметить тот факт, что в рамках моей работы,
не возможно рассмотреть все вопросы муниципального права. Однако мне
хотелось, чтобы у нас сформировалось четкое понимание важности того
определенного круга знаний, умений и навыков, необходимых нам, как будущим
юристам, которые я изучила в своей работе.
Муниципальное право- комплексная отрасль российского права, представляющая
совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения,
возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением
муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного
самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных
государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного
самоуправления.
В заключение данной темы можно сделать следующие выводы относительно понятия и
предмета муниципального права РФ.
Во-первых, муниципальное право
связано с муниципальным (или местным) самоуправлением и,
следовательно, его можно трактовать как право местного самоуправления, местное
(локальное) право.
Во-вторых, муниципальное право - комплексная отрасль права, которая
включает как собственные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере местного
самоуправления, так и нормы других отраслей права, регулирующих отношений в данной
сфере, но на локальном (местном) уровне.
В -третьих, нормы муниципального права регулируют
специфический круг общественных отношений, связанных с организацией и
функционированием местного самоуправления в городских и сельских поселениях.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации 12.12.1993г.
2. Федеральный закон РФ №154-ФЗ от 28.08.1995г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ»
3. Федеральный закон РФ №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ»
4. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской
Федерации. Учебник для вузов/под ред. профессора Н.С.Бондаря.-М.:ЮНИТИ-ДАНА, Закон
и право, 2002.
5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации:
Учебник.- М.: Юристъ, 2004 г.
6. Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Юрис¬пруденция, 2000.
7. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2005 г.
8. Алексеев С.С. Государство и право. Москва, 1994 г.
Приложение
Предпосылки обособления отрасли
муниципального права
Сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с
осуществлением местного самоуправления
Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих
местное самоуправление
Муниципальное право РФ.
Схема 1.
Комплексность муниципального права обусловлена:
Его предмет образуют комплексные общественные
отношения различных сфер – финансов, налогов, землепользования и др.
1
Двойственная природа муниципально – правовых
норм
2
Схема 2.
Комплексность предмета муниципального права
характеризуется рядом признаков:
- наличием в муниципальном праве наряду с нормами «двойного
назначения» собственных, исключительно муниципально-правовых норм
- своеобразием субъектов муниципального права
- наличием муниципально-правовых норм, первичных по отношению к нормам других
отраслей
- комплексным характером отношений, регулируемых муниципальным правом.
Схема 3.
Муниципальное право- это комплексная отрасль права
Нормы
права, непосредственно регулирующие местное самоуправление
Нормы конституционного права
Нормы финансового права
Нормы административного и др. отраслей права
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
РФ»
нормы ст.ст. 3, 12, главы 8 Конституции РФ
нормы глава 9 Бюджетного кодекса РФ
Схема 4.
Схема 5.
Предмет муниципального права - однородные общественные отношения,
возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление.
общественные отношения, связанные со способностью местного населения
непосредственно решать вопросы местного значения (выборы, местные референдумы и
др.);
общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью органов,
выборных должностных лиц местного самоуправления
общественные отношения, связанные с функционированием различных отраслей местного
хозяйства через определение компетенции муниципальных образований и статуса
различных объектов муниципального имущества
общественные отношения, связанные с осуществлением органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий.
Схема 6.
Методы муниципального права
Метод гарантии
Императивный
Диспозитивный
Метод саморегуляции
Схема 7.
